A Categoria da tutela Jurisdicional de urgência na Justiça Administrativa - Apresentação

Autor:Isabel Celeste M. Fonseca
Páginas:169-182

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No contencioso administrativo tardo-moderno, a realização da tutela judicial das pretensões-jurídicas-substantivas-de-urgência acontece por via da consagração de processos urgentes, sendo que tais processos concretizam normalmente diferentes técnicas processuais. A técnica da acessoriedade-instrumentalidade e a técnica da provisoriedade são normalmente concretizadas em processos especialmente concebidos para realizarem a protecção das situações-de-urgência, donde resultam os processos urgentes cautelares, segundo a terminologia latina, ou os processos acessórios (de référé ou de einstweilige Rechtsschutz), id est, os processos que desembocam na adopção de uma decisão judicial provisória, com vista a assegurar a efectividade da decisão de mérito a emitir noutro processo. Na verdade, os processos urgentes cautelares assumem um papel determinante na realização do direito ao processo efectivo, uma vez que a acessoriedade-instrumentalidade desses processos perante os respectivos processos principais (mesmo quando tal relação de acessoriedade-instrumentalidade é muito ténue) e a provisoriedade da decisão que neles é emitida permitem assegurar, em tempo breve, a tutela provisória das pretensões-jurídicas carentes de tutela judicial, sendo que se pressupõe que sem essa tutela provisória o processo principal corre o risco de perder efectividade.

Contudo, a tutela das pretensões jurídicas também pode ser assegurada efectivamente sem que para o efeito se concretize no processo tanto a acessoriedade-instrumentalidade como a provisoriedade. Com feito, os processos contemplados no título IV não concretizam tais técnicas. Ainda cumpre notar que, não sendo somente nestes processos que se dispensa a concretização daquelas técnicas, essa técnica é mesmo afastada (ou dispensável) nos processos consagrados no artigo 121.º e no artigo 132.º, n.º 7 do CPTA, onde, por decisão do legislador, a acessoriedade-instrumentalidade e a provisoriedade não são consideradas técnicas adequadas para realizar as pretensões-de-urgência que constituem objecto desses processos urgentes autónomos atípicos. Portanto, as técnicas da acessoriedade-instrumentalidade e da provisoriedade são por regra concretizadas em processos que servem a urgência e são adequadas para caracterizar a categoria da tutela de urgência. Contudo, também podem ser dispensadas desses processos, uma vez que a categoria da urgência se pode concretizar através de outras técnicas. E, entre nós, tudo isto acontece independentemente de falarmos dos processos previstos do título IV ou do título V do CPTA.

E a concretização do direito ao processo efectivo e temporalmente justo impõe a previsão da técnica da antecipação em processos simplificados e estruturalmente adequadosPage 170 para as situações-de-urgência. Com efeito, a técnica da antecipação da tutela judicial é normalmente empregue para tutelar a urgência, sendo que ela é concretizada tanto em processos urgentes cautelares como em outros processos urgentes autónomos. Na verdade, nos processos urgentes cautelares, a técnica da antecipação revela-se sobretudo numa perspectiva qualitativa e funcional. E nos processos urgentes autónomos a antecipação manifesta-se fundamentalmente como quantitativa, oferecendo abreviação e aceleração na composição da questão litigiosa existente entre as partes.

De um modo ou de outro, cumpre dizer que tal técnica desempenha um papel determinante na realização do direito ao processo efectivo e temporalmente justo, uma vez que, mercê dos seus efeitos, a decisão antecipatória assegura, ainda que de diferentes modos, a protecção judicial das pretensões-de-urgência, antes do tempo processual (abstractamente) devido. Assim, no contexto do processo urgente relativo a direitos, liberdades e garantias (previsto no título IV do CPTA), a concretização da técnica da antecipação revela-se ao serviço tanto do momento declaratório como do momento executório.

De facto, através da antecipação é não só possível obter um título executivo que é passível de imediata execução (uma vez que o recurso jurisdicional tem efeito devolutivo) como é possível obter uma sentença com efeitos substitutivos. Assim, se nestes casos a antecipação surge funcionalmente independente, já a concretização da técnica da antecipação no contexto dos processos urgentes cautelares pressupõe condicionamentos, visto que aqui a antecipação surge qualificada pela sua função. Assim, no processo urgente acessório, a antecipação diz-se qualitativa (ou funcional) porque ela apenas deve permitir a emissão de uma decisão-judicial-de-urgência-anteciapatória-provisória. É neste contexto que se percebe que a técnica da antecipação qualitativa ou funcional seja condicionada, não permitindo alcançar aos sujeitos-no-processo-acessório senão uma realização provisória de pretensões-jurídicas-substantivas que se fazem valer no processo principal. Assim se compreende que a técnica da antecipação quantitativa tenha sido concretizada nos processos que incluem a categoria de urgência, tendo o legislador decidido substituir a técnica da antecipação qualitativa pela técnica da anteciapção quantitativa em certas modalidades de processos urgentes cautelares previstos no título IV, tendo-os modificado e aproximado dos processos urgentes autónomos (previstos no título V CPTA). Acontece assim nas modalidades dos processos urgentes cautelares previstas nos artigos 121.º e 132.º, n.º 7 CPTA.

Finalmente, cumpre dizer que a concretização do direito ao processo efectivo e temporalmente justo impõe que a gestão do modelo dos processos de urgência, isto é, dos processos simplificados e abreviados esteja a cargo de um sujeito-jurisdicional-especial. A realização da tutela judicial das pretensões-de-urgência é vulgarmente realizada por um juiz detentor de amplos poderes, um sujeito-jurisdicional-de-urgência que é associado a umPage 171 polícia do processo, quer do ponto de vista da gestão procedimental do processo, quer do ponto de vista dos poderes de pronúncia. Ora, a disciplina constante dos títulos IV e V do CPTA consagra a atribuição de amplos e similares poderes ao juiz da urgência, independentemente de tal sujeito actuar no contexto dos processos cautelares ou no seio dos processos urgentes principais.

Enfim, em suma, também quanto a este aspecto, e atendendo a um critério funcional (que em certos momentos assume contornos de critério funcional-estrutural) podemos dizer que o modelo de tutela urgente previsto no título IV do CPTA e o modelo de tutela urgente consagrado no título V do CPTA se podem representar por dois círculos sobrepostos, sendo que ambos representam duas modalidades de uma (mesma e única) categoria de tutela de urgência. E esta, sendo representada por um círculo (b.), opõe-se à categoria ordinária (a.).

[ NÃO INCLUI GRAFICO ]

A categoria da tutela de urgência afirma-se definitivamente como autónoma a partir do perfil estrutural34 e a partir do momento em que se verifica que a técnica da sumariedade é concretizada em todos os processos urgentes autónomos e cautelares, sendo, aliás, absolutamente idêntica a concretização da sumariedade procedimental. Na verdade, previstos como processos sumários, tanto os processos urgentes autónomos como os processos urgentes cautelares têm consagrados os mesmos instrumentos de sumarização processual. Além disso, alguns deles constituem mesmo processos sumários tout court, sendo que tal tipo surge tanto no quadro do título IV como no do título V do CPTA.

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Enfim, tendo em conta que até o acto urgente mais banal constitui uma excepção a um princípio e a uma regra e que a urgência provoca sempre um tensão entre duas regras de direito ou dois princípios, em termos que, por causa da urgência, uma nova regra, uma segunda regra ou uma terceira, aparecem e derrogam as disposições jurídicas mais sólidas e os modelos ditos ordinários ou comuns, cumpre dizer que o legislador veio consagrar na categoria de urgência as modalidades de sumariedade procedimental, tendo concretizado nos processos urgentes autónomos, previstos no título IV, exactamente os mesmos instrumentos de realização da técnica de sumariedade procedimental que também concretiza nos processos urgentes previstos no título V do CPTA. E, igualmente, cumpre ver que em cada um dos títulos mencionados se concretizam excepções e desvios (incluindo sérias atenuações) aos princípios e regras que regem o procedimento de instrução e produção de prova tido como ordinário. De qualquer modo, não se duvida de que o juízo sumário produzido no contexto de alguns processos urgentes cautelares só advém da impossibilidade de neles o sujeito-jurisdicional-de-urgência realizar um exame de concludência completo. De resto, a presença obrigatória da sumariedade nos processos urgentes autónomos e nos processos urgentes cautelares demonstra que esta é a principal característica da categoria da tutela de urgência do contencioso administrativo tardo-moderno.

Também quanto a este aspecto, que atende a um critério estrutural, podemos dizer que o modelo de tutela urgente previsto no título IV do CPTA e o modelo de tutela urgente consagrado no título V do CPTA se podem representar por dois círculos sobrepostos, sendo que, a partir da estrutura, ambos representam duas modalidades de uma (mesma e única) categoria de tutela de urgência, opondo-se assim à categoria da...

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