Tema: Políticas Públicas e Regulação no Sector da Publicidade
| Autor | Luís Landerset Cardoso |
| Cargo | Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas |
A análise a seguir desenvolvida circunscreve-se à Secção II - Publicidade, do Capítulo IV - Dos interesses económicos. Assim, deter-nos-emos especificamente na área disciplinar da Publicidade, considerada no Anteprojecto do Código do Consumidor.
A Lei fundamental (CRP - Constituição da República Portuguesa) estatui que "Todos têm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de informar, de se informar e de ser informados, sem impedimentos nem discriminações" (CRP, art. 37.° n.° 1). Sendo que este direito tem plena aplicabilidade às pessoas singulares e colectivas, servir-nos-á como princípio norteador da análise do papel do Estado e das políticas públicas no domínio da Publicidade e, em particular, na problemática da liberdade de criação e divulgação de mensagens publicitárias.
Tradicionalmente, o modelo de administração de políticas públicas, denominado como funcional-estruturalista, baseia-se num racional em que o Homem administrativo é o centro e em que os destinatários são os utentes. Assim, o papel assumido pelo Governo é o da execução (concepção e implementação) através de uma estrutura burocratizada. Daqui resulta uma execução baseada no exercício de acordo com o regulamentado. À luz do direito administrativo, o essencial não é tanto fazer as coisas certas, mas fazê-las de certa maneira.
Nos anos 80 do século XX, a teoria económica positivista, assente no racional do Homem económico e em que o interesse público era vocacionado para a agregação de interesses orientados para destinatários denominados como clientes, surge o Governo com um papel de libertador das forças de mercado. A estrutura para o desempenho deste papel estava ancorada na vocação para a figura da agência.
Sendo papel da Universidade estar à frente em termos de pensamento e de criação de modelos exequíveis, somos defensores de uma Administração Pública de serviço, baseada numa teoria democrática em que, através de um racional político, o interesse público se concentre numa linha equilibrada de força de valores partilhados e em que os destinatários sejam os cidadãos. O Governo intervém numa lógica de serviço e de negociação através de uma estrutura baseada na liderança.
Assistimos, portanto, entre outras, a uma evolução dos destinatários que de utentes passaram a clientes e, por fim, a cidadãos. Estamos, pois, perante uma evolução dos valores, dos requisitos e de um modelo assente em sentido de missão para a Administração Pública.
Uma boa governação baseia-se em princípios como a abertura, a participação, a responsabilização, a eficácia e a coerência. A abertura que implica transparência, a participação que implica o envolvimento dos cidadãos, a responsabilização ligada à prestação de contas, a eficácia com o intuito de acrescentar valor para o cidadão, e a coerência, de modo a obter a compreensibilidade por parte do cidadão.
Não podendo deixar de abordar a relação entre o Estado e a economia, refira-se a existência dos defensores de um Estado interventor e dos defensores de um Estado não interventor. Assim, para um Estado interventor, teremos fundamentalmente uma actividade económica pública, ou seja, o Estado enquanto detentor de meios de produção. Neste caso, qualquer regulação sectorial está automaticamente assegurada, na medida em que o Estado regulamentador é o próprio Estado executor. Num momento em que a produção/execução passa para o sector privado, entramos no âmbito de uma regulação económica da actividade, quer através da regulação normativa, quer através de medidas tácticas conducentes à criação de equilíbrios sectoriais. Deste modo, quanto menos executor for o Estado, tanto a nível da produção como da prestação de serviços, mais surge a necessidade da regulação.
Torna-se, então, necessário desenvolver minimamente o conceito de regulação para que estas ideias fundamentais possam ser devidamente equacionadas. Desta forma, encaramos a regulação como o estabelecimento e implementação de regras, de normas e a manutenção ou garantia de funcionamento equilibrado de um sistema. Estamos, pois, perante um termo - regulação - que pode assumir uma duplicidade de leituras. Assim, designa, por um lado, a procura de uma situação de equilíbrio e de regularidade no funcionamento de um sistema e, por outro, estabelece regras que condicionam comportamentos ou situações com o objectivo de garantir ou repor o equilíbrio do citado sistema.
Para se poder chegar a um conceito operacional, deve salientar-se que esta duplicidade conceptual serve para se atingirem objectivos públicos pré-determinados.
Entretanto, e no que se refere à regulação económica, refira-se ser aquela que tem por objecto a entrada na actividade, os mercados e os preços, a quantidade e a natureza dos produtos que, genericamente, denominamos de old style. Por seu turno, a denominada regulação social, com finalidades externas à actividade puramente económica, orienta-se nomeadamente para a protecção ambiental, a segurança e o interesse dos consumidores. A esta segunda óptica, a da regulação social, apomos-lhe a designação de modern style.
Numa sociedade como a portuguesa, em que o histórico recente aponta para estratégias e operacionalizações ligadas à privatização, em que a propriedade do capital deixa de ser pública e passa para o sector privado, e que foi precedido por uma liberalização de actividades e de sectores, naturalmente surge um aligeiramento, ou mesmo eliminação, do controlo público sobre a produção e o mercado com alguma inerente desregulação.
O surgimento dos organismos reguladores independentes, com autonomia orgânica, funcional e, previsionalmente, mesmo financeira em relação ao Estado, deriva do conceito de regulador independente como entidade extrínseca aos departamentos regulares do Executivo com tarefas ligadas ao controlo das condutas sectoriais.
Tipologicamente, considerando os seus objectivos, o normativo e o quadro de aplicação, a regulação pode considerar-se fraca, média ou forte consoante a intensidade das características atrás enunciadas.
As modernas formas de regulação, numa lógica de criação de transparência entre regulador e regulados e face aos consumidores, assentam numa instrumentalização baseada na transparência de procedimentos, na participação dos interessados no processo regulatório, na fundamentação das decisões e, sobretudo, na denominada "accountability", isto é, no dar conta pública da actividade.
Esta "accountability" passa por uma independência com responsabilidade pública, uma rigorosa definição de mandatos, a manutenção da transparência e da publicidade, a existência do escrutínio...
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